招商协议里的税收条款，现在怎么写才稳

招商谈判桌上，企业方常问一句话：隔壁区给我返税，你们这边呢？

以前这个问题好答。现在不好答——不是不敢答，而是答错了，签下来的是一份将来兑现不了、还要被追责的协议。

所以这篇主要讲两件事：协议里的税收条款到底怎么写才站得住；以及在不给税收优惠的前提下，还有什么办法把商招到。

一、先说清楚：这不是某一年新出的规定

从 2000 年算起，这条线已经收紧了二十六年。把沿革按时间摆出来，脉络就清楚了。

2000 年。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）划下第一道线：各地区自行制定的税收先征后返政策，自 2000 年 1 月 1 日起一律停止执行；先征后返的审批权在国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定。

2014—2015 年。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）要求统一税收政策制定权限、坚决取消与缴税挂钩的财政支出优惠；紧接着《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）暂缓清理，并留下一句影响至今的话——各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。这句话后来既是存量协议的护身符，也成了争议的焦点。

2022 年。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）提出逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

2024 年 8 月。《公平竞争审查条例》（国务院令第 783 号）施行，这是性质上的一次跃升——它第一次以行政法规的形式明确：没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠、选择性、差异化的财政奖励或补贴。

2025 年 2—4 月。《公平竞争审查条例实施办法》（市场监管总局令第 99 号，2025 年 2 月 28 日公布、4 月 20 日施行）把《条例》4 个方面 19 项审查标准细化为 66 项具体情形，招商引资协议被明确纳入审查范围。

2026 年 3—4 月。3 月 13 日国务院常务会议部署建立全国统一的地方财政补贴负面清单管理机制；4 月，国办印发《关于建立地方财政补贴负面清单管理机制的通知》（国办发〔2026〕12号），财政部等七部门印发《地方财政补贴负面清单（2026 年版）》（财综〔2026〕16号），清晰划定违规补贴的具体情形。地方自行实施的减免或返还税收、非税收入、社会保险费等违规补贴，自 2026 年 4 月 7 日起，依法依规稳妥处置后停止执行、不再兑付；列入负面清单的，自 2026 年 4 月 7 日起一律不得再批准设立。

2026 年 8 月 31 日。国务院常务会议专题研究促进招商引资高质量发展，要求“明确政府招商引资鼓励和禁止的具体行为”。

这条线不是“某一年突然收紧”，而是分了两段。2000 到 2023 年，主要靠政策清理——靠国务院一纸通知一纸通知地纠偏；2024 年起，靠的是法定审查——写进了《公平竞争审查条例》，性质变了、刚性也变了。今天的分水岭是 2024 年：在这之前签的和之后签的，规则不一样；2024 年之后新增的税收优惠条款，空间已经基本关闭。

这不是纸面上的规定。2026 年 7 月 28 日国新办新闻发布会上，国家税务总局局长胡静林介绍了两个数字：税务部门已推动各省市废止或修改违规招商引资涉税文件或协议条款 833 件；推动近 16 万户为享受不规范奖补而异地注册的企业迁回实际经营地，这些企业迁回后，2026 年上半年缴纳税收同比增长 16%。

二、政府有没有权承诺减免税？

这里要分三层看，一层比一层硬。

第一层：这件事能不能由地方定。

《立法法》第十一条第（六）项把“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”列为只能制定法律的事项。这是法律保留，地方性法规、政府规章、规范性文件都碰不到。

第二层：具体该怎么执行。

《税收征收管理法》第三条规定得很直接：

税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

第三层：做了会有什么后果。

同法第三十三条第二款：

地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。

请注意最后那个词——无效。

所以协议里出现“减免企业所得税”“按 X% 综合税率结算”“地方留成部分先征后返”这类内容，不是“有一点法律风险”的问题——它超出了地方政府能承诺的范围，税务机关不会执行。而且税务机关有报告义务。

这里要补一句：上面说的“无效”，针对的是行政机关单方作出的减免税决定。如果同样的内容写进一份协议，它还要多过一道“协议条款”效力判断——而司法实践对这一层是有分歧的。这一点，第五节展开。

三、“改成财政奖补”就行了吗？——也不行

这是目前最容易踩空的一步。

很多地方的思路是：直接返税不行，那就改成“财政奖励”“产业扶持资金”，按企业缴的税额算。这条老路，2024 年 8 月起也堵上了。

《公平竞争审查条例》第十条规定，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：

（一）给予特定经营者税收优惠；

（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；

（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；

（四）其他影响生产经营成本的内容。

《公平竞争审查条例实施办法》为其中三类分别立了专条（第三类涉及要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费方面的优惠，放到第四节和“给什么”一起说）。

先看“财政奖补变相返税”——第十九条，明确属于禁止情形的是：

▪ 以直接确定受益经营者，或者设置不明确、不合理入选条件的名录库、企业库等方式实施财政奖励或者补贴；

▪ 根据经营者的所有制形式、组织形式等实施财政奖励或者补贴；

▪ 以外地经营者将注册地迁移至本地、在本地纳税、纳入本地统计等为条件实施财政奖励或者补贴；

▪ 采取列收列支，或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或者补贴、减免自然资源有偿使用收入等优惠政策；

▪ 其他没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴的内容。

要害在第（四）项。只要金额是跟纳税额挂钩算出来的，换个名目也一样。

再看“变相减免税”——第十八条，列了四类禁止情形：

▪ 减轻或者免除特定经营者的税收缴纳义务；

▪ 通过违法转换经营者组织形式等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

▪ 通过对特定产业园区实行核定征收等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

▪ 其他没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者税收优惠的内容。

这里要单独说一句：核定征收这几年被一些地方当成招商工具在用。它的法定适用场景是有限的，不是想核定就能核定。

浙江省的规定说得还要直白。《浙江省公平竞争审查办法》（省政府令第 403 号，2024 年 4 月 1 日施行）第八条列举影响生产经营成本的禁止情形时，把安排财政支出与经营者缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩单独列为一项。《条例》第十条没有把它单列，是可归入第（四）项兜底的；浙江把它单独点明了。

再往前追一句：国办发〔2022〕20号早就写着“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策”。所以这不是新口径，是执行到位了。

四、那还能做什么

先破一个误解：监管不是“一律禁止财政奖补”。

2025 年 3 月 18 日，市场监管总局召开专题新闻发布会解读《公平竞争审查条例实施办法》。时任竞争协调司司长周智高在答记者问时讲得很明确：有的地方变相给特定经营者优惠、打擦边球，也有的地方“一刀切”一律禁止财政奖补——这两种做法都是不准确的。

他同时给出了界定标准。被禁止的“特定经营者”，指的是“在政策措施中直接或者变相确定的某个或者某部分经营者，但通过公平合理、客观明确且非排他性条件确定的除外”。

这句话只解决了一半问题——它管的是“给谁”。完整的判断要过两道关。

第一道：给谁？

被禁止的“特定经营者”，是政策措施里“直接或者变相确定”的，所以要反过来证明自己不是。三个要件：

第二道：给什么？

这一步最容易被漏掉。即便受益对象完全符合上面三条，只要给的东西本身有问题，照样不行：

▪ 给的是税收本身，或者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费方面的优惠——《公平竞争审查条例实施办法》第十八条、第二十条（对应《条例》第十条第（一）（三）项）；

▪ 金额的算法跟纳税额挂钩——《浙江省公平竞争审查办法》第八条第（四）项明文禁止“安排财政支出与经营者缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”。这一条不看对象是谁，只看算法。

两道都过，才站得住。

还有一道别忘了。2026 年建立的地方财政补贴负面清单，和前两道不是一回事——公平竞争审查看的是给谁、给什么，负面清单看的是补贴的类型：清单之内的补贴，无论给谁都不能设立。审一份协议时，除了公平竞争审查，还要多问一句：这类补贴本身，在不在清单上。存量协议怎么套用这一条，第五节再说。

落到具体操作，现在站得住的招商工具是这几类：

一是如实写法定优惠。有法律、行政法规依据的（高新技术企业、研发费用加计扣除、小微企业优惠等），照实写，不要自行扩大适用条件。

二是与税收指标脱钩、且投向投入端的产业扶持。按就业人数、研发投入、设备购置这类投入类指标设兑现条件，不要写“按纳税额”；产值、销售额这类经营结果类指标也尽量避开——奖补投向投入端，不去奖经营结果。

三是普惠型政策。面向不特定对象、门槛公开、条件统一适用——这是能过公平竞争审查的基本盘。

四是非资金对价。依法依规的用地安排（按标准地出让、纳入年度供地计划、加快供地节奏）、能耗指标、审批服务、人才政策、配套基础设施。这几类大多不进财政补贴负面清单，是当下最稳的招商筹码——但地价上的优惠不能碰，见负面清单中涉及土地出让收入的禁止情形。

实务里最常卡住的，不是“能不能给”，而是条件怎么设计。

企业提的往往就是“一企一策”。这时候可以做一步翻译——把企业的诉求，翻译成一条对谁都适用的条件。企业说“我这个项目投入大”，不要写成“经认定为重点企业”，而写成“固定资产投资达到 X 亿元以上的项目，按 Y 标准给予扶持”。门槛公开、标准明确、谁达到都能申请。

这一步做得实不实，有个简单的检验：那个数值，能不能被另一家企业达到。能，它就是一条规则；只有这一家够得着，那还是“特定经营者”，只是换了个写法。

翻译这一步，是这类条款能不能站住的关键。

周智高那句话说到了方向上：“推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。”落到地方，就是从“给钱”转向“给条件、给服务、给确定性”。

回到开头那个问题，当面可以这么答：

“返税那种条款，签了也兑不了，我们不会往上写。能给的是这几类——”

然后按对方最在意的那一项，从上面四类里点一两个。把“不能给什么”讲在前面，比等对方开出条件之后再往回缩，要主动得多。

五、已经签了的那批怎么办

先说依据。国发〔2015〕25号第三条写得很明确：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”这是存量协议继续履行的政策依据。

再往上一层，行政法规早就把“不能反悔”这层意思立住了。《优化营商环境条例》第三十一条（国务院令第 722 号，2020 年 1 月 1 日施行）规定：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约；因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

《民营经济促进法》第七十条又把它从行政法规抬到法律层面：地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约；因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。

请留意依法作出这四个字——这条保护的是依法作出的承诺，越权作出的承诺不在其列。它和第二节那把尺子，其实是同一把。

还有一层意思不能漏：这三层不只是生效时间不同，效力还一层比一层硬——2015 年的政策、2020 年的行政法规、2025 年的法律，越往上位法，越难回头改。一份具体协议该套哪一层，要看它什么时候签的、兑现到哪一步；新规原则上不溯及既往。这也正是存量协议不能一刀切的原因。

所以原则上，已经签了的协议，不能单方停。但这个“原则上”，2026 年之后正在被重新划线。

2026 年 4 月，财政部等七部门印发《地方财政补贴负面清单（2026 年版）》（财综〔2026〕16号），国办同步印发建立负面清单管理机制的通知（国办发〔2026〕12号），明确地方自行实施的减免或返还税收、非税收入、社会保险费等违规补贴，自 2026 年 4 月 7 日起，依法依规稳妥处置后停止执行、不再兑付。也就是说，“存量继续有效”这句话，本身也在收紧——已经签了的协议，未必就等于可以一直兑下去。

而司法上对存量条款的效力，同样是有分歧的。把几条规则摆在一起看：

把四条的理由摊开看，指向并不含糊。参考案例 2024-12-3-018-005 之所以认定有效，是因为该优惠具有合同对价性质，且营业税、所得税的地方留成属地方财政性收入、政府享有自主支配权，同时强调行政优益权不得滥用——非因公共利益需要或国家法律政策重大调整，不得单方变更、解除合同，对条款作限缩解释、减损相对人利益，属不当行使。该案还指出，不应单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政协议的效力、动辄把协议退回原点，那既阻碍行政协议功能的发挥，也不利于相对人信赖利益的保护。法释〔2019〕17号第十二条则把无效的法定门槛定得很高——须达到行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法。而（2018）皖行终674号 与（2020）最高法行申9021号 分别从限缩解释 25 号文和变相先征后返两个方向，把可继续履行的范围收窄：前者要求优惠须符合法律法规，后者认定与纳税额挂钩的奖励超出政府法定权限。

同一问题，规则并不一致。但分歧背后有一条实质标准：企业有没有支付实质性对价。已经实际投入、建设、运营的，倾向于认定有效；仅有形式上的注册地迁移、缺乏实质投入或履约对价的，通常面临更高的效力和履行风险。

所以处置不能照着某一个判例套，要讲分类、讲程序。这件事，值得单独用一篇来讲——下一篇，我们就专门说“已经签了的那批协议，到底按什么标准分类、按什么程序处置”：已兑现的怎么评估、在履行的怎么校准、未兑现的怎么处理，一条一条来。

六、招商协议优惠条款审查清单

清单是排查工具。“红灯／红线”指应重点核查、原则上不得写入，最终以合法性审核、公平竞争审查和财政承受能力评估的结论为准。

七、最后一件事：征管法正在修订

《税收征收管理法》正在修订。2026 年 8 月 31 日，国务院常务会议已经原则通过修订草案，并决定提请全国人大常委会审议；草案全文尚未公布。

本文引用的第三条、第三十三条，是现行（2015 年修正）文本。修订通过的文本如有调整，以正式公布的文本为准。2025 年 3 月 28 日，税务总局、财政部曾公布《修订征求意见稿》（共 106 条）公开征求意见；此次是现行法自 2001 年全面修订以来的又一次大修，方向与本文结论一致——统一税收执法、规范税务执法、促进税负公平。

有一个细节值得留意：2026 年 8 月 31 日那次国务院常务会议，同时讨论了两件事——原则通过税收征收管理法修订草案，以及研究促进招商引资高质量发展。事前设限的竞争规则，和事后追责的征管法，在同一天收紧。

附：法律依据与参考案例（截至 2026 年10月 2 日）

法律

▪ 《中华人民共和国立法法》第十一条第（六）项

▪ 《中华人民共和国税收征收管理法》第三条、第三十三条第二款（现行 2015 年修正文本）

▪ 《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条（2025 年 5 月 20 日施行）

行政法规

▪ 《优化营商环境条例》（国务院令第 722 号，2020 年 1 月 1 日施行）第三十一条

▪ 《公平竞争审查条例》（国务院令第 783 号，2024 年 8 月 1 日施行）第十条

部门规章

▪ 《公平竞争审查条例实施办法》（市场监管总局令第 99 号，2025 年 4 月 20 日施行）第十八条、第十九条、第二十条

国务院及其部门文件

▪ 国发〔2000〕2号、国发〔2014〕62号、国发〔2015〕25号、国办发〔2022〕20号

▪ 国办发〔2026〕12号、财综〔2026〕16号

地方规章

▪ 《浙江省公平竞争审查办法》（浙江省人民政府令第 403 号，2024 年 4 月 1 日施行）第八条

司法文件

▪ 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十二条

参考案例／裁判文书

▪ 最高人民法院参考案例 2024-12-3-018-005：潍坊市某置业有限公司诉安丘市人民政府履行行政协议案，原再审案号（2017）最高法行申7679号

▪ 安徽省高级人民法院（2018）皖行终674号

▪ 最高人民法院（2020）最高法行申9021号

政策时效性强，以上规则的效力状态以核验日为准；引用前请复核最新文本。