申请公开执法案卷，能不能整卷不予公开？

在城管、市场监管、生态环境、自然资源、交通运输等综合行政执法部门，经常会收到这类信息公开申请：申请人要求公开某违法建设的查处卷宗、某企业的环保处罚全案材料，或者某行政许可背后的踏勘调查笔录与请示批复。

这类申请转到执法业务科室后，办案人员往往习惯性地拿出一句“护身符”：“这是我们内部办案的行政执法案卷，里面有未公开的过程性材料，依据《条例》第十六条第二款，全案不予公开。”

窗口于是照单全收，直接给申请人出具了一份“因属于行政执法案卷信息/过程性信息，依据第十六条第二款全案不予公开”的答复书。

难点就在这里：只要是装进执法案卷里的材料，行政机关真的就能“一扣到底”吗？为什么把整本案卷直接拒绝公开，到了行政复议和行政诉讼中，屡屡被复议机关和法院判定违法？

一、难点在哪：整卷扣下不公开，为什么屡屡被判违法？

《政府信息公开条例》第十六条第二款确实为行政机关提供了保护内部决策和执法办案秩序的法律依据：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”

但在日常办件实务中，行政机关极易陷入两个严重的认知误区：

误区一：把“卷宗载体”等同于“信息属性”。误以为只要材料被归档装订进了“行政执法案卷”的盒子里，整盒材料就天然披上了不予公开的豁免外衣，忽视了卷宗内部不同材料的属性差异。

误区二：无视“法律另有规定应当公开”的除外条款。忽略了第十六条第二款后半句“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。依据现行《条例》第二十条第（六）项，行政处罚、行政强制等行政执法决定，本就属于法定应当主动公开的政府信息。

把已经生效的行政处罚决定书等最终结果，混在执法案卷里一并拒绝公开，既违背了法定主动公开义务，也违反了《条例》第三十七条的区分处理原则，在司法审查中必然败诉。

💡要点 装进执法卷宗不等于全案免予公开。最终的行政处罚决定属于法定应当公开的信息，整卷全拒构成未依法履职。

二、怎么分析：分清时间节点，守住安全底线

要规范处理涉及执法案卷与调查材料的申请，核心在于以“办案阶段”与“信息属性”为双重标尺，精准把握公开与保护的界限：

第一，分清“调查中”与“已结案”的时间节点。

案件调查中（未结案）：案件尚未作出最终处理决定，全案材料均处于行政执法调查过程当中，公开会直接妨碍案件调查与证据保全。此时行政机关依据第十六条第二款出具“属于过程性信息/行政执法案卷信息，不予公开”，具有充分的法律正当性；

执法决定作出后（已结案）：案件已经办结，行政处罚决定书已经对外发生法律效力。此时行政机关就丧失了全案扣留的合法抗辩理由，必须依法将最终执法决定剥离提供。

第二，精准切分“必须公开的结果”与“依法保护的过程”。

法定必须公开的最终结果：行政处罚决定书、行政强制决定书、行政许可批文、处理通报等。这类信息直接设定相对人权利义务、涉及公共利益监督，属于法定应当公开的范畴；

依法免予公开的过程性信息：案审会讨论记录、领导批示、文书草稿、内部请示与批复等。这类信息公开会影响行政决策的独立性与公正性，依法享有不予公开裁量权。

第三，筑牢三类绝对保密红线，打消执法顾虑。很多办案人员不敢做区分处理，是担心“一旦打开案卷，敏感信息露出去引发风险”。必须明确，即便案件结案，以下三类信息依规依然坚决不予公开：

1.投诉举报人、线索提供人的身份信息（依据个人信息保护法与保密规定，严格保密）；

2.涉及第三方商业秘密与财务底账（依据第十五条依法保护）；

3.办案人员内部研讨与证据核查底稿（依据第十六条第二款依法保护）。

落实“区分处理”的法定硬约束：面对要求公开执法卷宗的申请，承办部门依照《条例》第三十七条执行“剥离公开”：将行政处罚决定书等结果信息依法提供；对卷宗内的过程性讨论稿、举报人信息等依法说明理由不予公开，做到“结果公开树公信，过程保护守底线”。

💡要点 未结案全案保护，结案后结果必须公开；举报人信息与过程性底稿严格保密，区分处理精准脱敏。

三、有案为证：执法案卷内的处罚决定，必须依法公开

浙江省高级人民法院在（2020）浙行终1404号行政判决中，对行政执法案卷中处罚决定的公开属性作出了权威界定。

申请人陈某向宁波市自然资源和规划局提交《政府信息公开申请书》，要求公开原宁波市国土资源局对某村股份经济合作社违法用地作出的8份行政处罚决定书、向法院申请强制执行的具体证据依据材料以及法院作出的准予执行裁定书。

宁波市资规局审查后作出答复，认为申请人所申请的上述材料均属于原行政机关依法立案查处违法用地的行政执法案卷信息，依据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，属于行政执法案卷信息，不予公开。申请人不服，提起行政诉讼。

浙江省高级人民法院经审理认为：

1.行政处罚决定属于依法应当公开的政府信息：根据《条例》第十六条第二款、第二十条第（六）项及第三十六条规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，依法可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。行政处罚决定属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作的最终结果信息，具有对外公示与执行效力，属于法定应当公开的政府信息；

2.以执法案卷为由拒绝公开处罚决定构成违法：宁波市资规局未将行政处罚决定书从案卷中剥离提供给申请人，直接以全案属于执法案卷为由不予公开，不符合法律规定，依法确认该答复行为违法。

这一浙江高院的生效判决给全省乃至全国各级行政执法机关提供了清晰指引：

1.执法机关不能把“行政执法案卷”当成拒绝公开一切办案材料的借口；

2.只要申请内容包含已经生效的行政处罚决定书等执法结论，行政机关就负有法定的剥离和提供义务；

3.答复文书必须准确适用条文，严格落实区分处理，切忌全案全拒。

💡要点 浙江高院判例定调：行政处罚决定属于最终执法结果，行政机关以属于案卷为由整体不予公开构成违法。

四、具体怎么做：四个动作，把涉及执法卷宗的申请办稳当

在日常办理涉及执法卷宗、调查材料的申请时，承办部门应当严格遵循以下四个规范动作：

第一，拆分卷宗结构，剥离结果与过程。收到索要“某某案全案卷宗/调查材料”的申请后，承办人员第一步先对卷宗目录进行梳理拆解：将卷宗中的“最终执法决定（如行政处罚决定书、责令改正通知书、处理结果通报）”与“内部过程性信息（如请示批示、执法讨论记录、内部核查草稿）”清晰剥离开来。

第二，结果信息依法提供，规范脱敏打码。对属于最终管理结果的行政处罚决定书，依法向申请人提供。提供前严格排查涉案当事人自然人身份证号、家庭住址、银行账号、私人电话等敏感个人隐私，实施规范遮蔽脱敏。

第三，过程信息与案卷底稿，准确引用法条出具文书。对确实属于内部研讨、未生效草稿、请示报告以及证据底稿等过程性案卷材料，依法出具不予公开答复，文书主文可以直接参考以下标准示范表述：

💡区分处理答复书主文示范参考

“经审查，您申请公开的‘某某案执法卷宗’中包含的《行政处罚决定书》（文号：……），属于法定应当公开的政府信息，本机关依法予以提供（见附件）；卷宗内包含的现场调查底稿、内部请示批复、案审会讨论记录等材料，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息与行政执法案卷信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十七条之规定，不予公开。”

第四，完备档案流转，全套审查审批同步归档。将申请人提交的原始申请、执法业务科室的拆分审查意见、法制审核意见、最终答复书正式件以及送达回证装订归档，做到接件有登记、拆分有依据、脱敏有留痕、文书有送达。

💡要点 拆分卷宗辨属性、结果信息脱敏供、过程案卷依规拒、标准文书留全痕。

📋 执法案卷、过程性信息与最终决定公开甄别速览

写在最后

信息公开不是“全案敞开”，也不是“全卷紧锁”。把行政执法中的“最终结果”与“内部过程”划分清楚，该公开的行政处罚决定主动坦荡公开，该保护的内部决策讨论和举报人隐私依法审慎保护。用好区分处理这一法定工具，既保障了公众对行政执法的监督权，也有效维护了行政机关依法履职的权威与办案秩序。结果公开树公信，过程保护守底线。

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