村集体“三资”，为什么成为全国性整治重点？

全国村集体资产总额已超过7.8万亿元，集体土地65.5亿亩，覆盖60多万个村、约9亿集体成员。这笔家底属于亿万农民，也是乡村振兴最直接的物质基础。2026年，中央纪委国家监委部署的农村集体“三资”管理突出问题专项整治，正值三年集中整治收官之年。从中央到地方，从农业农村部门到纪检监察机关，各级各部门的关注点都集中在这件事上：村集体的资金、资产、资源，究竟管理得如何。本文先就此作整体梳理。

一、这笔家底有多大

2017年起，中央农办、农业农村部组织开展了改革开放后规模最大的一次农村集体资产清产核资，历时三年，到2019年底基本完成。官方公布的数据显示：账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元；集体土地总面积65.5亿亩；拥有集体资产的乡镇5695个、村60.2万个、组238.5万个，共299.2万个单位。清产核资之后，集体资产仍在增长，据公开报道，到2025年全国村集体资产总额已突破7.8万亿元。

结构上一个突出特征是：资产高度集中在村一级，村级占比约75.7%；分布很不均衡，东部地区占64.7%，中部和西部大体相当。固定资产占资产总额近半，其中约三分之二是学校、卫生室、文化设施等公共服务设施。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元。

这笔家底的分量，可以从三个角度来认识。

先看体量。60多万个村的资产，在全国公共财富中占有相当比重，其管理成效直接影响集体经济的发展后劲和乡村振兴的物质基础。

它又连着最直接的群众利益。集体资产归全体成员所有，从村路、集体用房，到机动地、山林、水面，再到集体资金和投资收益，每一笔都与普通农民的切身利益直接相关。资产管理状况如何，群众感受最为直接，意见也最为集中。

管理链条也长。从村到乡镇再到县市，从审批、记账到公开，环节多、参与者多，任何一个环节稍有疏漏，都可能引发问题。

二、为什么上升为全国性整治重点

2024年起，中央纪委国家监委将农村集体“三资”管理突出问题专项整治，与高标准农田建设、医保基金管理、养老服务等并列为全国性整治项目，集中三年推进，2026年为收官之年。农业农村部2026年7月在国新办新闻发布会上通报，上半年全国追回被侵吞、挪用、截留、套取的集体资金16.5亿元，追回金额较上年同期明显增加。

问题如此集中，原因是多方面的。

最根本的，是制度建设长期滞后。农村集体经济组织一直没有专门法律，主要依靠政策文件和地方规定运行，各地标准不一、做法不一，部分漏洞在制度层面未能及时堵住。直到2025年5月1日《农村集体经济组织法》施行，才有了第一部专门规范农村集体经济组织的法律。

再看监督。对“小微权力”，监督的链条比较长，集体资产处置、发包出租、资金使用等事项，村干部有直接话语权；村民监督和乡镇监管受信息不对称限制，容易出现“看得见的管不着、管得着的看不见”。

历史遗留的因素也不少。早年签订的合同不规范、账目不健全、资产底数不清，多年积累的问题，在整治中集中暴露出来。

此外，它还连着基层稳定。集体资产管理问题容易引发群众信访和矛盾纠纷，处置不当，消耗的是基层治理的公信力。

专项整治不是“翻旧账”。查问题只是第一步，把规则立起来、把漏洞堵上，才是整治的目的。

三、查出来的问题集中在哪

从各地陆续公开的整治情况看，问题大体集中在三个方面。

问题最集中的是资金。白条入账、票据不合规、违规支出、违规发放补贴、资金账外滞留等问题较为常见；情节严重的，则涉及侵占、挪用、截留、套取集体资金。

资产的问题同样突出。漏记漏报较多，部分固定资产、集体用房长期游离于账外；资产闲置，未得到有效盘活；违规处置、低价变卖，造成集体收益流失。

资源的问题，大多与合同有关。超长期合同较为典型，有的租赁合同期限长达二十年；未经民主程序发包、程序不公开的情况时有发生；合同条款显失公平，租金明显低于市场水平；租金长期拖欠，收益悬空。

各地披露的整治数据，印证了问题的普遍性，浙江也不例外。温州市2024年“三清一促”专项行动化解村级问题债务7.61亿元，规范村级合同增收9972万元，清理村级工程挽回损失2005万元；瑞安市2025年“三清一促”回头看核查新增问题446个，整改率100%，化解问题债务700.91万元。这些数据表明，同类问题在不同地区反复出现。

去掉具体个案，共性问题很清楚：民主程序走过场，该开的会没开；公开流于形式，该公示的没公示；监管链条衔接不紧，审批、记账、审计各管一段。问题出在村里，根子多在程序和执行上。

四、规则框架正在立起来

针对这些问题，制度供给正在补齐。《农村集体经济组织法》2024年6月28日通过，2025年5月1日施行，共八章六十七条，确立了农村集体经济组织运行的基础制度。

特别法人地位。集体经济组织依照该法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动；不适用有关破产法律的规定，为集体资产安全提供了制度保障（第六条）。

“三会”治理结构。成员大会是权力机构，决定土地承包、收益分配等重大事项；理事会负责执行，理事长是法定代表人；监事会或者监事承担监督职责（第二十六至三十四条）。集体事务由成员集体决定，干部按程序执行，监督贯穿全过程。

财产保护和责任追究，法律的规定相当具体。集体财产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏（第八条）。理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员，不得向集体借款、违规担保、低价处置集体财产（第三十五条）；违反规定的，责令限期改正，造成损失的依法赔偿，构成犯罪的依法追究刑事责任（第五十八条）。

成员的知情权和救济渠道，法律也有明确规定。财务情况定期向成员公布，涉及成员利益的重大事项及时公布（第四十五条）；成员认为决定侵害自己合法权益的，可以请求人民法院撤销（第五十七条）；侵害集体权益的，组织可以依法起诉，理事会、监事会应当履行起诉职责（第五十九条、第六十条）。

配套制度也在同步落地。清产核资已经完成，全国农村集体资产监督管理平台逐步铺开，村财代理记账、非现金结算、合同全流程管理等做法在各地推开。法律管“总规矩”，整治是“集中行动”，两者互为表里：整治暴露的问题，最终要靠制度消化。

五、各级各部门都在其中

“三资”管理看似是村集体内部事务，实际上各级各部门都负有相应职责。

农业农村部门是主责部门。清产核资、登记赋码、平台建设、业务指导，都由农业农村主管部门牵头推进；农村集体经济组织的登记管理、运行监督指导，以及集体财产管理和产权流转交易的监督指导，法律也明确由县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责（第十条）。

资金管理这条线，财政部门也参与其中。农村集体经济组织要执行国家统一的财务会计制度（第四十四条）；对财政补助资金的使用，财政等有关部门依法加强监督（第四十九条）。在实行村账乡镇代管的地区，财政部门承担相应的财务监督职责。

集体土地等自然资源的确权登记和底数管理，由自然资源部门负责。

审计监督分两条线。按法律规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门和乡镇人民政府、街道办事处根据情况，对农村集体经济组织开展定期审计、专项审计；审计机关依法对农村集体经济组织接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况进行审计监督（第四十七条）。

监督不止于审计。纪检监察机关负责监督执纪问责。专项整治中移送的违纪违法问题线索，依规依纪依法核查处置；落实监管职责不力的，严肃追责问责，是“三资”监督体系的重要组成部分。

最后一环在乡镇。乡镇党委、政府和街道办事处承担属地责任。法律明确，乡镇人民政府、街道办事处负责本行政区域内农村集体经济组织的监督管理（第十条）；审核把关、指导督促、矛盾化解等职责，使其成为离村最近、责任最直接的一级。

对政府人员来说，共同要做的是：理解规则、守住边界、把程序挺在前面。这也是《三资有账》系列想做的事——把“三资”管理的规则一条条讲清楚，让政府人员看得懂、用得上。后续各期，我们将从资金收支、台账凭证、合同管理、收益分配、公开监督等具体问题逐一拆解，欢迎持续关注。

本文为政策法律解读，不构成个案法律意见。

作者：周耀斌

浙江六和（温州）律师事务所

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